一、绩效管理的法制保障

财政绩效管理至今尚无法律层面的规定和保障措施，缺乏必要的法律约束和依据。尽管各级财政部门按照财政部的统一部署和要求，结合各地实际，制定了相应的以支出绩效为重点的财政绩效考评制度和办法，但其约束效应和执行力仍然缺失。尤其是在政府领导层还未形成法律意义上的共识，预算单位的配合度不高，绩效管理及其相关的考核和考评处于财政部门单打独斗的局面，部门协调配合的机制建设滞后，从考核的范围及指标设计看也仅限于财政部门自身的层级考核，对重点支出部门和项目单位的绩效考评没有明确的指标及任务要求，财政资金的绩效考评不到位。因此，财政绩效管理的法制保障是实现财政绩效导向的内在需求和基本依据，应建立长效、规范、管用的法律规则或制度及其细则。

就目前的财政法律法规而言，《预算法》应是财政部门依法行政和加强预算管理的基本依据，必须以此为基础制定和完善相应法律或法规规定。一方面，财政绩效管理可考虑在《预算法》的基础上加以补充完善和修订，做出明确的法律规范使之法制化，以此约束和规范各级政府和财政、预算部门及其项目单位的资金使用行为，尤其警醒政府领导从依法和行政效力的层面更加关注和重视财政绩效，推动财政绩效管理的深入和切实有效开展。另一方面，财政绩效管理可考虑依据《预算法》及相关法律，从国家层面制定行政规章及实施细则，明确财政绩效管理的行政规范，同样起到依法依规的作用。各地、各级财政部门的绩效管理制度和办法必须在法律许可的前提下制定和实施，避免出现制度和规章的“撞车”现象。

简言之，财政绩效管理的制度需求依靠法律上的顶层设计，以实现绩效管理的法制化、规范化。

二、绩效管理的制度保障

制度如前面所述必须在法律法规许可的前提下由各地结合实际制定和具体实施，因此必须要有依法性和可操作性，也有必要从国家层面制定统一规范的绩效指标和标准体系，使各地的绩效考评有可参照性和可比性，体现统一标准和地区、部门差别，为绩效管理提供制度保障。主要应体现三个方面：

（一）逐步推行绩效预算制度。绩效预算是绩效管理和考评的基础，在预算安排时要统筹考虑，着眼长远，确保绩效的可持续性。比如民生支出的安排，既要重点解决当前的民生基本需求，又要考虑长远的财政可能和持续效应，使最终的绩效考核具有效益目标和评价依据。目前的地方财政预算尤其是县级财政预算只是保障性的预算，没有具体的效益目标，在绩效评价时无法准确定位，考评只限于资金使用过程的规范和合理，不能充分体现财政资金的绩效导向。比如运转经费、一定额度范围内的出国经费支出如何体现绩效？这是很难衡量的。因此，科学合理的预算是财政绩效的前提，绩效管理和考评重点应在项目支出上，在安排预算时应注重其效益的预测和导向，比如教育投入的增加必须以教育教学条件的改善和教育质量的提高为目标，城乡居民的各项保障性投入必须保证居民得到实实在在的实惠。这是部门预算改革中的一个难点，也是推进财政绩效管理改革的重点所在，亟需在今后财政改革与发展中建立完善相应的制度。

（二）科学合理制定绩效考评指标标准体系。这实际上就是对绩效管理标准的量化。目前各地各级财政部门实施的绩效考评或者综合管理考评仅限于对财政部门收支预算编制、执行及其相关管理措施的指标量化和标准规定，而对重大项目实施的标准设计及考核指标不明确，实际效益的评价没有目标要求。同时各类财政专项资金项目的绩效评价又遍地开花，指标要求不统一规范，资金拨付渠道、管理办法不一致，既增加了财政部门的工作难度，又起不到提高财政绩效的作用。因此，财政绩效管理或者评价务必以提高财政资金效益为目的，建立统一完整的共性评价指标体系框架，在此框架下，根据不同的资金用途制定具体考评指标体系，合理分配评价指标的权重，突出评价的目标要求和可比性，从而健全完善财政绩效评价的指标体系。

（三）健全完善绩效考评管理制度。这是如何考评的问题，必须有一个较为全面而且实用、管用的制度作为保障。一方面要制定严格的按照评价指标体系和量化指标进行考评的程序和方法，明确具体考核评价的办法、内容、时间节点和最终评定的管理组织，比如从内容上讲，可分为综合管理绩效评价、部门预算执行绩效评价、项目支出绩效评价等，从方法上讲，可采取比较法、因素法、效益法等，这些务必用制度的形式加以明确、规范和有效落实；另一方面要建立完善考评结果的运用制度，这也是一个难点所在，就如同预算的执行，在基层政府中免不了“条子预算”的增加一样，制定制度容易执行难，尤其对一些违规的行为很难以制度加以处罚。结果运用实际上是对绩效评价的一种巩固和促进，是对绩效较低的一种弥补。无论从那种作用出发，结果运用制度应该具有约束力，更应该具有震慑力。这需要各级政府层面的关注和支持。

三、绩效管理的措施保障

有了法制保障和具体的制度保障，绩效管理并非就可以有效实施，具体的操作、运用还需要一些具体的措施来保障。首要的是解决理念的问题。思想为先导，观念能生金。这种解放思想的理念同样对绩效管理意义重大，必须通过持续不断的学习教育和广泛宣传来深化对财政绩效管理的认识，尤其是统一政府领导的认识，从思想深处牢固树立起“绩效财政”的理念，夯实绩效管理的思想基础，把理念化为实施绩效管理的具体行动。其次是纳入政府统一考核体系，加大占比或者权重，使各级政府高度关注财政绩效管理工作，从而有效执行相关法律、法规和制度。第三是加强评价机构建设。从财政部门自身机构设置和队伍力量不可能承担财政资金投向各领域的绩效评价工作，尤其是一些工程技术类方面很难进行科学合理的绩效评价。为此一方面需要加强自身队伍建设，另一方面需要支持投资评审等中介机构的建设和发展，通过委托、聘任等方式开展绩效管理工作的专项资金支出绩效评价。这方面各地都已经有了初步的探索和具体实践，需要更进一步规范完善。第四是强化监督。一方面要加强各级人大及其常委会对绩效管理工作的监督，实行定期汇报审议制度；另一方面要全面公开预决算，使其常态化、制度化、规范化，自觉接受社会各界及其广大群众的监督。通过依法依规的监督进一步促进和规范财政绩效管理工作。