为适应社会主义市场经济条件下建立公共财政管理体制的要求，积极推进海东地区本级财政国库支付制度改革，进一步规范和约束财政收支行为，不断创新财政收支管理监督机制，建立现代财政国库管理制度。同时为适应财政国库制度改革的需要，确保财政性资金及时支付与清算，提高财政资金运行效率和使用效益，逐步建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，加强财政管理监督和廉政建设，更好地发挥财政宏观调控作用，结合我区实际，制定本试行方案。

一、改革现行财政国库管理制度的必要性

现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。主要弊端是：重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立健全科学、规范、运转高效的财政国库管理制度。

二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则

　　财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，结合我区实际，建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政的宏观调控作用。

　　根据上述指导思想，财政国库管理制度改革遵循以下原则：

　　(一)规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、人民银行国库和代理银行的管理职责，使各项财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。

　　(二)强化监管。在不改变预算单位资金使用权限、财务管理权限和会计核算权限的前提下，提高财政收支活动的透明度，实现对财政资金收付全过程的有效监管。

　　(三)方便用款。减少财政资金申请和拨付环节，加快资金运转，使预算单位用款更加及时和便利。

(四)分步实施。改革方案要按照公共财政的发展要求，借鉴成功的经验，体现系统性和前瞻性，使改革目标逐步得到实现。

三、财政国库管理制度改革的主要内容

按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立地区本级国库单一账户体系，所有地区本级财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。

一、地区本级国库单一账户体系的构成和功能

地区本级国库单一账户体系由国库单一账户、财政部门零余额账户、预算单位零余额账户、财政部门预算外资金专户和特设专户五类账户组成。

1．国库单一账户

国库单一账户由地区财政局在中国人民银行海东地区中心支行开设，为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并与代理银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册进行核算。

2．财政部门零余额账户

财政部门零余额账户由地区财政局按资金使用性质在商业银行开设，用于核算和反映实行直接支付方式的财政性资金活动，并与相关账户进行清算。

3．预算单位零余额账户

预算单位零余额账户由地区财政局在商业银行为本级预算单位开设。用于核算和反映预算单位的授权支付活动和日常零星支出，并与相关账户进行资金清算。

4．财政部门预算外资金专户

财政部门预算外资金专户由地区财政局在商业银行开设，用于记录、核算和反映本级财政预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算，按收入和支出设置分类账。

5．特设专户

特设专户是根据省财政厅和省级人民政府批准或授权财政部门由地区财政局在商业银行开设的专户，包括工资专户、粮食专户、基建专户、政府采购专户等，用于核算和反映本级财政有特定用途资金的收支活动，并与相关账户进行资金清算。

地区财政局及其支付执行机构、中国人民银行海东地区中心支行国库和本级预算单位对上述账户资金活动的相关会计核算要保持一致性，并相互核对账务。

在地区本级财政、中人人民银行海东地区中心支行国库和代理银行间自动清算系统建成使用前，对上述账户采用划拨资金方式办理收支活动。

(二)规范收入收缴程序。

　  1．收入类型。按政府收支分类标准，对财政收入实行分类。财政收入包括预算内收入和预算外资金收入。

2．收缴方式。对财政收入的收缴实行直接缴库和集中汇缴。

(1)直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

　　(2)集中汇缴是由征收机关(有关法定单位)按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

　　3．收缴程序。

　　(1)直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的非税收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

　　(2)集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，　由征收机关汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

　　规范收入退库管理。涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定执行。

　　(三)规范支出拨付程序。

1．支出类型。按照政府支出分类标准，财政支出总体上分为基本支出和项目支出。根据支付管理的需要，具体分为：

(1)工资支出，指预算单位的工资性支出。

(2)购买支出，指预算单位除工资支出、零星支出之外购买货物、工程项目和服务等支出。

(3)零星支出，指预算单位购买支出中的日常小额部分，包括《海东地区本级政府采购目录》所列品目以外的支出，或列入《海东地区本级政府采购目录》所列品目，但未达到规定限额的支出。

(4)转移支出，指拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括上级对下级的一般性转移支付和专项转移支付等。

(5)日常经费支出，指各单位为保证机关正常运转而发生的经费支出。

(6)专项支出，指用于各种专门项目的支出。

　　2．支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。直接支付和授权支付的具体支出项目，由地区财政局在编制年度部门预算时列示。

(1)财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人(即商品和劳务供应者)或用款单位(包括下级财政部门和预算单位)账户。实行财政直接支付的支出包括工资直达支出、实行财政直接支付的购买支出、转移支出以及上级对下级有明文指向的项目支出等。

(2)财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出、零星支出、日常公用支出和自筹工资支出等。

　　3．支付程序。　　·

　　(1)财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知人民银行国库部门，通过代理银行进入银行清算系统实时清算，财政资金通过国库单一账户体系划拨到收款人的银行张账户。

　　工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由人事、编委和财政部门核定。

　　地区财政局对下级财政部门的支出，由地区财政局按照预算执行进度将资金从国库单一账户体系直接拨付到下级财政部门账户。

　　(2)财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。

　　上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和财政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政国库支付执行机构或预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行清算系统向收款人付款，并在每天轧账前，与国库单一账户进行清算。

预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。

四、改革的配套措施

建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。改革方案的实施，不仅涉及到改变现行预算编制方法和修订一系列相关制度，建立健全银行清算系统、财政管理信息系统、财政国库支付执行机构等必需的配套设施，而且涉及到改变传统观念，摆脱旧的管理方式的束缚。这项改革对加强财政管理监督，提高资金使用效益，从源头上防范腐败，具有重要意义。各部门、各单位要从讲政治的高度，在地委、行署的统一领导部署下，相互密切配合，积极支持改革，逐步实现预期的改革目标。

(一) 建立地区本级财政国库支付执行机构。推行国库管理制度改革后，财政部门的支付业务将大量增加。按照政事分开的原则，需要在地区财政局设立支付机构，具体从事资金支付、会计核算、监督检查等事务性工作。

(二) 深化地区本级部门预算编制改革。按照内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的原则，进一步细化预算编制，深化部门预算制度改革，使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库管理制度改革创造条件。

(三) 制定相关的管理制度和办法。地区财政局和人民银行海东地区中心支行要按照各自职责，制定《海东地区本级财政国库管理制度改革资金支付管理暂行办法》、《海东地区本级财政国库管理制度改革会计核算暂行办法》、《海东地区本级财政国库管理制度改革银行支付清算暂行办法》等管理办法，建立和完善地区本级财政收支对账制度和报表体系，保障各项业务的顺利开展。

(四) 建立政府财政管理信息系统和现代化银行支付系统。在省财政厅的统一部署和帮助下，应抓紧建设适应财政国库管理制度改革需要的政府财政管理信息系统和现代化银行支付系统，实现财政收入缴库退库、资金支付、资金清算、会计核算和信息反馈等各项业务的科学管理和安全高效运行。

(五) 加强监督制约机制。地区财政局要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；中国人民银行海东地区中心支行要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控，充分发挥对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；地区审计局要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全运行。

五、实施步骤和时间

(一) 本试行方案从2007年12月开始，在地区本级财政管理的部分一级预算单位中进行试点，逐步全面推开。

(二)各县要创造条件，积极实施改革。暂未实施国库管理制度改革的县，可以对包括政府采购资金在内的一些专项支出实行财政直接支付，为全面推行财政国库管理制度改革打好基础。